Quando a repercussão na imprensa não basta para caracterizar improbidade administrativa

Atos administrativos produzem efeitos favoráveis para pessoas determinadas. Uma autorização beneficia quem a recebe, um pagamento satisfaz o crédito de alguém e uma licença permite o exercício de uma atividade. Uma contratação pública também produz vantagem econômica para quem é contratado.

Identificar esse efeito, porém, não responde à pergunta que interessa para a improbidade administrativa: quais fatos demonstram que o agente dirigiu sua conduta à obtenção de um proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade?

Examino essa diferença porque existe um risco particular na reconstrução da intenção do agente. Depois de identificado quem se beneficiou de determinada decisão administrativa, é relativamente fácil interpretar retrospectivamente os fatos a partir desse resultado. O favorecimento deixa de ser consequência do ato e passa, sem demonstração suficiente, a funcionar como prova da finalidade de favorecer.

A reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 tornou esse problema mais evidente.

O art. 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992 define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, deixando expresso que a mera voluntariedade não basta.

Há, porém, outra disposição que precisa ser considerada separadamente. O art. 11, § 1º, exige a comprovação do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade; o § 2º estende essa exigência aos atos de improbidade tipificados na própria Lei e em leis especiais.

A relação entre essas duas formulações suscita uma questão interpretativa: a finalidade prevista no art. 11, § 1º, acrescenta um requisito subjetivo autônomo ao dolo definido no art. 1º, § 2º, ou integra o conteúdo desse mesmo dolo, especificando a direção que a vontade deve assumir?

Para o problema probatório examinado aqui, não é necessário resolver essa controvérsia. Qualquer das leituras impede que a análise termine na constatação de que o agente praticou voluntariamente o ato ou que alguém obteve uma vantagem em consequência dele. É preciso demonstrar, a partir das circunstâncias concretas, a finalidade ilícita exigida pela lei.

Um julgamento recente do Superior Tribunal de Justiça oferece uma aplicação concreta desse problema.

No REsp 2.029.719/RJ, Rel. Ministro Marco Aurélio Bellizze, julgado pela Segunda Turma em 5 de agosto de 2025, discutia-se a contratação de apresentação artística por inexigibilidade de licitação. A empresa contratada não detinha a representação exclusiva do artista e havia atuado como intermediária.

O dado permitia uma indagação legítima sobre a regularidade da contratação. Não resolvia, entretanto, a questão relativa à improbidade.

A Segunda Turma considerou que o serviço havia sido efetivamente prestado e que não havia demonstração de superfaturamento ou benefício indevido. A mera intermediação, nessas circunstâncias, não foi considerada suficiente para caracterizar o ato de improbidade.

O precedente permite avançar para uma questão mais difícil: se a finalidade ilícita pode ser demonstrada por prova indiciária, quando essa inferência é juridicamente sustentável?

O dolo dificilmente será comprovado por uma declaração expressa do agente. Sua demonstração pode resultar das circunstâncias objetivas do caso. Relações entre os envolvidos, manipulação do procedimento, tratamento deliberadamente diferenciado, ocultação de informações, comunicações relacionadas à prática do ato e vantagens sem fundamento jurídico podem adquirir relevância probatória.

O problema está na maneira como esses elementos são articulados.

Imagine uma decisão administrativa da qual determinada empresa tenha sido beneficiada. Se a demonstração do dolo consistir apenas em afirmar que a empresa foi beneficiada e que, por isso, o agente pretendia beneficiá-la indevidamente, a conclusão já estava contida na premissa. O benefício comprova a intenção, e a intenção é utilizada para qualificar o benefício como indevido.

O raciocínio se torna circular.

Uma inferência probatória mais consistente exige que os fatos demonstrem algo além do próprio resultado. O conjunto deve ser capaz de explicar por que o benefício não decorreu simplesmente do funcionamento regular da atividade administrativa e por que a conduta do agente é compatível com a finalidade ilícita que lhe foi atribuída.

Isso exige conexão entre os indícios, e não sua simples acumulação.

A existência de vínculo pessoal entre agente e beneficiário, isoladamente, pode ser insuficiente. Uma irregularidade procedimental também pode ser insuficiente. O mesmo vale para a existência objetiva de vantagem econômica.

A força da inferência aumenta quando circunstâncias independentes convergem: por exemplo, um vínculo relevante entre os envolvidos associado ao afastamento deliberado das regras aplicáveis, à inexistência de justificativa administrativa plausível ou a atos destinados a ocultar ou viabilizar determinada vantagem.

Não há uma quantidade abstrata de indícios que resolva a questão. O que importa é a capacidade explicativa do conjunto probatório. A conclusão sobre a finalidade ilícita precisa decorrer de fatos demonstrados que permitam distingui-la de hipóteses compatíveis com erro, irregularidade administrativa, interpretação jurídica equivocada ou decisão legítima que simplesmente produziu vantagem para determinado particular.

Há ainda outra distinção quando o beneficiário é um particular.

O art. 11, § 1º, admite que a finalidade do agente seja obter benefício indevido para outra pessoa ou entidade. Isso não significa que a pessoa beneficiada se torne, somente por essa condição, responsável pelo ato de improbidade.

O art. 3º da Lei de Improbidade, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige que o terceiro que não seja agente público tenha induzido ou concorrido dolosamente para a prática do ato.

Existem, portanto, dois juízos que não devem ser confundidos. Um examina a conduta e a finalidade atribuídas ao agente público. Outro verifica, quando se pretende responsabilizar o particular, se ele próprio induziu ou concorreu dolosamente para o ato de improbidade.

Receber uma vantagem e participar dolosamente do ilícito são fatos juridicamente diferentes.

Por isso, diante de um ato administrativo que favoreça determinada pessoa, identificar quem recebeu a vantagem é apenas o início da análise.

A questão decisiva está em saber por que o benefício era indevido, quais fatos permitem reconstruir a finalidade do agente e se esses elementos possuem força probatória própria ou apenas reproduzem, sob diferentes formulações, a circunstância inicial de que alguém foi favorecido. Se o particular também estiver sendo responsabilizado, será necessário demonstrar, ainda, a sua própria participação dolosa.

A vantagem pode ser um elemento relevante da prova. Transformá-la, sem outros elementos suficientes, em demonstração da finalidade de quem praticou o ato aproxima a improbidade de uma responsabilização pelo resultado que a reforma de 2021 procurou afastar.